“Je crois que le propre de notre génération est d’être à la croisée de nombreux défis – économiques, culturels, sociaux. Celui de la préservation de notre environnement est sans aucun doute le plus grand, car il touche à notre condition même, et désormais à la survie de notre planète. Nous sommes donc mis en demeure d’agir et – vous le savez, vous le dites depuis longtemps – en demeure de réinventer notre monde.”[1]
Le discours du premier ministre Emmanuel Valls, lors de la Conférence environnementale du 27 avril 2016, témoigne de l’importance qu’a pris la question environnementale ces dernières années.
Portée notamment par l’inquiétude grandissante face à l’urgence climatique, une prise de conscience s’est manifestée au travers des engagements sociaux et des mobilisations citoyennes, des choix économiques et politiques mais aussi par l’évolution de la législation relative à l’environnement et à sa préservation.
Si l’environnement est une préoccupation de longue date, le droit environnemental est né assez tardivement mais n’a cessé d’être enrichi par de nouvelles dispositions. La protection de l’environnement a rapidement été érigée en norme constitutionnelle, elle est devenue un droit fondamental de l’homme et dispose à présent d’un volet pénal conséquent.
Le droit pénal de l’environnement est défini comme « l’ensemble des dispositifs répressifs mis en place pour protéger les différents éléments qui composent l’environnement en sanctionnant les activités humaines qui les menacent et/ou les dégradent[2] ». C’est un outil indispensable à la protection de l’environnement, en témoigne le nombre important d’infractions environnementales, qui en 2016 s’élevaient à 78.128 sur le seul territoire français[3]. Cette nécessité de constituer une protection pénale de l’environnement efficace a toutefois été mise à mal par la difficile mise en œuvre du dispositif répressif. Elle ne peut en effet se concevoir sans prendre en compte la valeur sociale de l’environnement, la conscience environnementale de l’opinion publique[4], les conséquences économiques éventuelles engendrées par la répression ou encore la diversité de la notion même d’environnement.
Son évolution n’en a été rendue que plus délicate mais cela n’a aucunement empêché l’instauration depuis les années soixante-dix d’un nombre important de polices spéciales, abondance législative a priori indispensable eu égard à la technicité de ce secteur[5].
Aujourd’hui le droit pénal environnemental couvre un grand nombre de domaines mais souffre toutefois encore de sa complexité et de sa difficile mise en œuvre, privant des personnes qui souhaiteraient s’en prévaloir d’une réelle protection. Cela se traduit en pratique par une faible mise en œuvre de poursuites malgré une augmentation constante des infractions.
Une construction innovante mais disparate et complexe du droit de l’environnement
Le droit pénal de l’environnement ne consacre pas une unique infraction pour atteinte à l’environnement mais se compose d’une multitude d’infractions différentes pour chaque composante de l’environnement, comme notamment la faune et la flore, la prévention des pollutions dues aux déchets et enfin les atteintes à l’eau, l’air et les espaces naturels[6]. Pour chaque domaine, il existe donc des sanctions spécifiques. L’émission de « substances polluantes constitutives d’une pollution atmosphérique » [7] est, après une vaine mise en demeure, punie de six mois d’emprisonnement et de 7 500 euros d’amende. Le fait de jeter, déverser dans l’eau des substances nuisibles à la santé ou susceptibles d’endommager la faune et la flore, est puni de deux ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende[8]. De même, sont sanctionnés par des lois spéciales la dissémination volontaire d’OGM sans autorisation préalable[9], les pollutions accidentelles par les hydrocarbures, les infractions liées aux installations classées[10], l’abandon de déchets[11].
Le droit pénal de l’environnement prévoit ainsi pour chaque catégorie d’atteintes environnementales des mesures de prévention et de sanction distinctes, ce qui en fait un ensemble extrêmement disparate[12]. Les textes ne sont pas regroupés dans un seul code[13], le quantum des sanctions varie considérablement entre les différentes infractions sans parfois de raison évidente.
La multiplicité et la diversité des infractions qui répondaient à la complexité de la matière environnementale est donc aujourd’hui un obstacle à sa mise en œuvre. L’efficacité d’une réglementation ne se résume pas en effet à l’accumulation de textes, mais à la pertinence et à la clarté de ses dispositions ainsi qu’à la simplicité de leur utilisation. Cela s’impose en tout état de cause par le respect du principe de légalité, selon lequel un comportement ne peut être réprimé dès lors qu’il n’a pas fait l’objet d’une interdiction préalablement et clairement établie par la loi[14].
Face à cette complexification du droit pénal de l’environnement, différents auteurs préconisent aujourd’hui une harmonisation du montant des peines maximales applicables aux infractions environnementales et la création d’infractions plus larges permettant la condamnation efficace d’un comportement portant atteinte à l’environnement.
C’est d’ailleurs une tendance qui, depuis 2012, s’est concrétisée notamment au travers de l’harmonisation des « règles applicables à la recherche, à la constatation des infractions et à la faculté de transiger »[15]. L’objectif est de clarifier et simplifier le droit pénal de l’environnement ainsi que de faciliter la procédure. Il n’est pas encore atteint mais est, à tout le moins, bien identifié[16].
Un droit difficilement actionnable et peu dissuasif
Le taux de poursuites pénales des infractions environnementales est toujours faible. Selon le Ministère de la justice, en 2016, « seules 18 % des infractions signalées ont fait l’objet de poursuites pénales, contre 46 % pour l’ensemble des infractions, et ce alors même que le nombre d’auteurs « poursuivables » est le même que celui des autres infractions »[17].
Une étude réalisée par Infostat Justice en 2014 révèle par ailleurs que « 57 % des auteurs d’infractions sont poursuivis sur le fondement d’une mesure alternative, 8 % d’affaires sont classées sans suite en raison, notamment, de la faible gravité de l’infraction ou d’une régularisation spontanée. Et lorsqu’une peine est prononcée, dans 77 % des cas, il s’agit d’une amende[18] ».
Ainsi, malgré l’augmentation des infractions environnementales, le nombre de poursuites pénales demeure insuffisant et les sanctions rarement dissuasives.
Les peines de prison fermes sont extrêmement rares et les montants des sanctions très faibles, même dans les cas où les dégâts environnementaux sont conséquents. En témoigne un arrêt de la Chambre criminelle de la Cour de cassation[19], qui est venu confirmer la condamnation à une peine d’amende de 3000 euros de deux sociétés qui avaient détruits des milliers de pieds d’une espèce protégée de tulipes sauvages pour construire un lotissement, alors que ces dernières étaient parfaitement informées de leur nature d’espèce protégées.
En outre, le droit pénal de l’environnement souffre de difficultés procédurales et de gestion de l’action publique qui freinent la protection des atteintes à l’environnement. Le Ministère Public est poussé à classer l’affaire sans suite, par le manque de formation des magistrats dans le domaine environnemental qui est extrêmement technique, la faiblesse du préjudice social et du trouble à l’ordre public[20].
Ainsi, il pourrait être pertinent de former l’ensemble des acteurs de la protection pénale environnementale, soit les magistrats, les associations, les agents de la protection ou encore les citoyens et de permettre à certaines juridictions de se spécialiser dans le domaine environnemental.
L’assouplissement de la procédure pourrait en outre passer par une meilleure implication des victimes et des associations de défense de l’environnement et par une sensibilisation de la population française aux enjeux environnementaux et à la réglementation applicable.
Enfin, l’amélioration de la gestion de l’action publique pourrait aussi passer par le recours à des alternatives à la poursuite, comme la médiation pénale ou la composition pénale.
Renforcement de la répression, harmonisation des sanctions, spécialisation des juridictions, sensibilisation et formation des protagonistes sont autant de voies pouvant permettre l’amélioration de la protection de l’environnement. Certaines sont, déjà aujourd’hui, envisagées ou commencent à être mises en œuvre.
Cette tendance et cette volonté de renforcer la réponse pénale environnementale pourrait, peut-être par l’entrée en vigueur de l’actuel projet de loi de réforme du droit pénal de l’environnement, assurer une meilleure protection de l’environnement.
[1] Discours du 27 avril 2016 de Manuel Valls, Premier ministre à la Conférence environnementale.
[2] Le droit pénal de l’environnement et la prise en compte de l’irréversibilité, Revue juridique de l’environnement, Marie-Josée Littmann-Martin, 1998.
[3] Selon le rapport annuel 2017 de l’office national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP), 78 178 infractions environnementales (dépôts sauvages d’ordures, pollutions des eaux, nuisances sonores…) ont été enregistrées pour l’année 2016 par la gendarmerie nationale, l’office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) et l’office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA).
[4] Présentation des spécificités du droit pénal de l’environnement, Lamy Droit Pénal des Affaires, mis à jour en Novembre 2019, §5582.
[5] Technicité du droit pénal de l’environnement et respect du principe de la légalité, Lamy Droit Pénal des Affaires, § 5583.
[6] Infostat Justice, 27 novembre 2015, Bulletin d’information statistique, n° 138, Le contentieux de l’environnement, une réponse pénale axée sur la régularisation et la remise en état, Laetitia Brunin, Odile Timbart.
[7] Articles L. 220-2 et L. 226-9 et suivants du Code de l’environnement.
[8] Articles L. 216-6 et suivants du Code de l’environnement.
[9] Article L. 536-1 et suivants du Code de l’environnement.
[10] Articles L.514-9 et suivants du Code de l’environnement ; décret du 21 septembre 1977 pour les installations classées pour la protection de l’environnement.
[11] Articles L. 541-46 et suivants du Code de l’environnement.
[12] L’état du droit pénal de l’environnement forces et faiblesses
[13] Code rural, Code de l’environnement, Code de la santé publique ou encore Code de l’urbanisme ; à noter en outre que la législation de l’Union européenne comprend un certain nombre de sanctions aux infractions environnementales.
[14] Eléments constitutifs de l’infraction, Répertoire de Droit Pénal de l’environnement Dalloz, Elément matériel, Section 2, Annie Baziz, Janvier 2018.
[15] Synthèse Lexis – Environnement et ressources naturelles, Jurisclasseur Lois pénales spéciales, Vanessa Valette-Ercole, 9 juillet 2020.
[16] Environnement et santé publique Des infractions difficiles à poursuivre, publié le : 22/05/2015, Arnaud de Blauwe, UFC Que Choisir ; Quelles pistes pour améliorer la lutte contre les atteintes à l’environnement et à la santé publique ?, Coralie Courtaigne Deslandes.
[17] Question écrite n° 03889 de M. Rachel Mazuir (Ain – SOCR) publiée dans le JO Sénat du 22/03/2018 – page 1325.
[18] 5637 ‐ La réponse pénale aux atteintes environnementales, Lamy Droit pénal des affaires.
[19] Cour de cassation, Chambre criminelle, audience publique du mardi 23 octobre 2012, n° de pourvoi : 12-80414, non publié au bulletin.
[20] Déclenchement des poursuites : compétence de principe du procureur de la République, Lamy Droit Pénal des Affaires, § 5631.